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贾康:争议中的房地产税与房贷杠杆
时间:2016-03-22 16:28:52    来源:    浏览次数:    房产首页    我来说两句()

  现代财政制度服务于全局,服务于国家治理的现代化,是离不开直接税建设的,而中国的直接税制度建设中很关键的就是房地产税。

  贾康:谢谢主持人,按照论坛设定的题目,我用大概半小时左右的时间,谈一谈自己怎么看待有争议的房地产税和房贷杠杆这两方面的问题。

  两个主题词,我先说第一个,可能要说得展开一些,后面那个房贷杠杆的问题,我认为相对来说比较简单,前面这个问题就要多费一些口舌。

  房地产税已经争议了多年,在座的各位朋友可能都有印象,但是如果看一下中央这么多年来历次正式发出的文件,对房地产税改革的方向一项是肯定的,而且在经过了多年的物业税的模拟试点之后,上海(楼盘)、重庆(楼盘)两地当时称为房产税,其实就是包括消费住房的房地产保有环节上要推行从无到有的改革制度建设的试点,这两地的试点之后,我们在十八大给出顶层规划非常重要的三中全会的60条决定里面,可以看到一个非常明确的指导意见,就是加快房地产税立法,并适时推进改革。解读上就是认为到了三中全会以后,全面改革推进过程中间,不是扩大房地产税试点范围的问题,而是要立法先行,把房地产税立法走完它的所有立法程序之后,依法执行的问题。但是这几年观察下来,这个进程仍然承称得上是举步维艰。我们在不同场合都可以看到,关于房地产税的看法是大相径庭的,我参与的各种讨论,包括方方面面的论坛、协议,也包括内部改革方案、思路的讨论,一直到最高决策层,政治局常委级的内部座谈会上,都听得到各种不同的意见,在网上的声音有一些是带有很强烈不满情绪的,在体制内,有时候不同意见是相对比较委婉的,或者绕一个圈,但你完全听得出来他并不认同或者借题发挥的、实质性的表达他的不认同。

  我们现在如果按照不为上、不为书,只为识的精神,我认为有一套在逻辑上贯通的关于房地产税改革的认识。我们现在不可逆转地要搞市场经济,建设现代国家,必须要建设现代财政制度,而现代财政制度服务于全局,服务于国家治理的现代化,是离不开直接税建设的,而中国的直接税制度建设中很关键的就是房地产税。

  三中全会不光说要加快房地产税立法,而且还有一句话说,要逐步提高直接税比重。在中国直接税主要可以从哪些操作点去入手提高它的比重呢?现在能够考虑的,一个是房地产税,一个是个人所得税。房地产税在住房保有环节是从无到有,个人所得税总体来说是要全面设计,它的低端就是过了起征点的低中收入阶层,它的税负是要往下调,而它的高端,特别是原来的超额累进税不能覆盖的有明显的先富起来的人,他们应该给国库多交税。这两个方面之外,还有有争议的遗产和赠与税,我认为现在不具备讨论和设计遗产与赠与税的条件,它只是一个研究。

  回到房地产税来说,如果按照三中全会非常明确的权威的改革方案设计,必须抓住不放的一个制度建设问题,那就对应到现在最高决策层清晰地给出的一种醒目的表述,就是我们要着力推进供给侧改革,说全了是供给侧结构性改革,在改革上说的结构首先就是制度结构,制度结构要处理复杂的结构问题,比如说税制,它的结构问题就是多税种、多环节、多重征税。供给侧改革中间,我们认为制度供给是龙头,制度供给里当然包括了攻坚克难的推进这些不可回避的重点的改革任务问题,而房地产税就是其中之一。在中央现在明确提出以后,大家都在领会供给侧改革,推进房地产税改革,我认为是一个其中应有之意,这是一个非常鲜明的观点。

  接下来我稍微谈一谈,怎么样看待我前面说的这样一个结论。如果从实证的角度来看,我们搞市场经济必须承认,市场经济有它的一些共性规律,市场经济在前面发展过程中间,走到世界头号强国的美国的经验,它的积极的内容我们得借鉴,美国怎么成为世界头号强国的?它的建国的历史只有200多年,它在它的进步时代,主要就是在1880到1920这40年的时间段里面,它面对的社会矛盾是通过改良的制度建设的方式,形成了规范的税收制度、预算制度、公共意愿表达机制、公共权力的监督制约机制。当时的新闻媒体已经在阳光化的环境条件下代表公众,对政府的各种各样尽职不到位的情况加以批评和施加压力的作用,而公众在他们的公民权利发挥过程中间,也越来越具有现代社会的公民意识和纳税人的意识,各种各样的作用综合起来,在1913年,美国的个人所得税形成了相对稳定的模式和形态,而在这个过程中间,美国的基层地方政府的地方税体系也跟着大体成形,在1920年,我们现代意义的预算,在美国以全国多半的GDP都集中在纽约的纽约当地形成模板,以后迅速扩展到全国各地。美国在这个过程中,我们现在看起来,最简要的说就是,政府能够履行它的职能,必须解决钱从哪里来,必须用到哪里去,这样完成它的财政优化,它的联邦政府的钱主要从直接税来,它的地方政府相当于我们的省以下,它的省一级是联邦制的,称为州,和中国不可比,我们说的地方,到了美国就是它的基层政府,基层政府的收入主要是来自它的房地产税。

  我多年前在美国做访问学者的时候就注意调,美国这个层级的政府收入,如果从比重来说,房地产税所占的比例高的达到90%以上,低的也不能低于40%以下,这样一个房地产税作为主体的税种,支持着美国地方政府解决钱从哪里来的问题,然后处理好它的职能履行,把钱用好,把职能按照他们的法律框架、制度规则发挥好的问题。这样一种经验借鉴在其他的经济体里,包括后进的,新兴市场经济体里都可以看得出来得到回应了。

  不客气地讲,中国现在已经有了这么多年的发展,口口声声说在搞社会主义的市场经济,但是在再分配方面,直接税的作用之弱恐怕全世界独一无二,在新兴经济体已经走到了领头羊位置的中国,我们现在如果在整个的收入,政府的税收方面来看,差不多70%是来自间接税,直接税的收入相当弱,而且这里面企业所得税其实不能认为是实打实的直接税。我们在这个方面显然是在种种条件之下缺少现代化的税制特征的。而我们前面一些时候反复论证过,现在所说的房地产税作为一个长效机制,可以使地方税体系建设和地方政府职能的合理发挥内洽。中国现在再往前看,还要有房地产相伴随着的城镇化的高速发展,至少30年左右的时间段。现在真实的中国城镇化的水平,按照中央五中全会说明的,户籍人口的城镇化率也就是40%,国际经验表明,走到70%的高位才会转入低平发展阶段,按照每年提一个点,也要有30年,在这种情况下,房地产当然是国民经济的支柱,但是这个支柱能不能健康地发挥它的作用,这是至关重要的,我们现在房地产税种种方面可以论证,它有利于促进房地产市场健康发展,有利于促进这个产业对国民经济的重要支柱作用。反之,这个支柱建设不到位,它会不断困扰我们,一会儿出现过热,一会儿出现过冷,一会儿出现肆无忌惮的炒作,一会儿大家感觉到房地产要崩盘,当然我们一向反对这种极端化的判断,但是显然在这方面我们缺乏长期的稳定的制度框架。

  另外房地产税对中国现在要特别重视的共享发展、收入再分配有独特的意义和可能做出的贡献。这方面大家一望而知,它作为一个直接税,除了筹集政府收入,特别重要的是它会发生按照支付能力原则在税收上抽肥的作用,对有豪宅,有多套房的对象,让他多做一些税收贡献,让这些资金进国库。而抽肥之后就能补瘦,政府用这个财力扶助弱势群体,加强保障房建设,促进社会福利,这也是一个共赢,这个不是让先富起来的人伤筋动骨,是在他们发展享受的层面上适当让渡,它本质上是一个共赢的税收。而这样一来,总体来说中国的直接税比重提高,就可以把间接税的比重下降,宏观税负保持稳定的情况下,整个的税收痛苦会减少。因为越来越多的收入是有支付能力的人在他们的发展享受层面做了一个让渡,而不是像过去经济学分析表明,大量的实际的税负是落到了消费大众身上,而消费大众中的大多数是低中收入阶层,他们一旦知道自己吃个馒头有税,过中秋节买个月饼有税,他们当然怒不可遏。以这样的税负的结构化优化的调整,降低整个社会的税收痛苦,当然就是促进社会和谐。

  当然还要特别强调一下,房地产税制的建设,它还有利于促进我们民主法治,它适合以地方基层为主体来掌握这个税收。我们的市、县政府合在一起是房地产税税源的主要收取者,中央和地方政府在一起,通过立法形成框架以后,年复一年这个税收是进地方的金库,这个过程首先结合的就是地方从基层开始社区,政府怎么把钱花好的问题,老百姓(603883,股吧)受到这样直接税的调节,他当然就会进一步追问,这个钱花得好不好,你必须透明,必须给百姓知情权,知情权后面知道的就是质询权、建议权、监督权,它自然而然就要生长出法制化、民主化的机制,这对中国有莫大(博客,微博)的意义,我们现在苦于政治体制改革无法开展,但是你从这里实质性地推进民主化、法制化,不就是在借鉴美国进步时代的经验吗?以一个社会上阵痛不大的良性改良的切入,实质性地解决政治体制改革的问题,这个作用非常大。

  再往后还得说一下争议点,过去我都有回应,很多人不信,说你说了这么多好处,可行性怎么样?国外都是私有土地,中国的土地多少国家的,我们这样做会不会有法理上的障碍?其实不是这样的,国外有私有土地,但是也有公有土地,英国是最典型的,它无论最终所有权是公的还是私的土地上,所有的住房一律要开征地方政府掌握的不动产税。我们的特别行政区香港,它一向开征的就有房地产税,但是它的土地恰恰不是私有制。从实践表明来说,这样一个论据其实不成立,从逻辑上我们也印证了,既然80年代我们有国有企业跟其它企业一样要对国家上交所得税的逻辑和实践,同样的道理,我们可以把它引申到房地产税,在终极是国有的所有权的土地上,不动产的一个一个的持有主体是有自己相对独立物质利益的主体,而这种独立的物质利益通过立法的调节,完全可以施加这种调节。当然我们也必须同时说清楚,物权法已经给出了一个社会所关心的40年到70年的住房产权土地方面的产权到期怎么办的问题,物权法这叫用益物权,到期应予以展期,我们无非是要在立法过程中感觉明确展期所应该遵循的操作细节,这样来稳定社会预期,不要使大家在这方面还受到一些迷盲和干扰。

  还有一些重复征收问题、税基评估、小产权房的问题等等,我们都做了评估,时间关系我不能展开讲了,大家可以在网上搜一搜我们的论证。

  一句话,我们在争议中间任务,这些对房地产税不认同的,说有硬障碍的观点确实是不成立的,但是我们又强调另外一个,我认为必须特别注意的观点,搞社会主义的市场经济和中国特色的现代化,从追赶到赶超,必须守正出奇。我前面说的美国的经验,它是带有共性规律的,我们必须在认同这种市场规律之上的正道,这就是所谓守正。我们不可能在搞市场经济方面又否定市场经济存在共性规律方面走出一条路,必须认识、适应、尊重和敬畏市场规律,而建设和市场经济匹配的长效的调节机制。但守正后边的出奇是对中国更直接的挑战,因为我们不可能简单照搬别国的经验,就走出一个中国现代化的社会主义市场经济之路,你必须认识到中国现在在特定的国情,特定的发展阶段,特定的一些渐进改革路径约束情况下,我们怎么把这个路走通,让社会各方接受,所以我也反复强调,这方面也伴随争议,就是中国不能照搬美国的房地产税普遍征收的模式,美国是见一平米就征一平米,碰到了问题怎么解决另外再说。即使这个房子是我的先辈遗传给我的,拿到我手里,我自己的钱又不足以支付这个税收的话,美国人的逻辑是你可以把这个房子卖掉,你把原来的税结清之后,你去租房住,你的收入再低,政府给你提供安居房,中国显然不能照搬这种方式,我们必须找到一开始立法的时候社会上最大公约数,可接受的制度设计,这就是所谓出奇,就是要适合中国国情,能够支撑中国继续在成功的赶超中间,从追赶到赶超,来实现我们的现代化过程。

  我认为有一些积极的探讨,是要在立法过程中间阳光化地鼓励大家各抒己见以后实质性地往前推进。那时候如果按照现在人大的有关方面的回应,我们的房地产税立法已经进入一类立法,也就是在去年下半年明确说进入立法规划以后,它是排在第一位的,一旦启动一审以后,这个方案要征求社会意见的时候,大家都可以发表自己的意见。怎么样处理中国必须要有一个第一单位扣除的问题,时间关系不允许我展开,但是我在这里简单提一下,有的研究者提的建议框架是清楚的,有不动产登记制度信息支撑,整个国土上所有的不动产信息一网打尽,在实际操作的过程中间,你可以把所有的应该纳税的不动产,包括消费住房普遍覆盖之后,按照不动产登记信息的支撑,依法做第一单位的扣除,是第一套房也好,是人均多少平米也好,先征后返,或者先进入再说也可以,这样操作是没问题的。

  在这样一种守正出奇的方式下,大家还应该认识一下在立法推进方面时机怎么看待。今年我看到有关的主要管理部门在年度的改革和工作安排里面没有提房地产税,财政部的领导只说了一句要配合人大立法,发改委的领导提都没有提,总体的报告也没有说。我觉得有关部门确实有一种考量,至少我们从外部来分析判断,中央很关心的房地产去库存,有关部门可能担心,你现在强调推进这个立法过程,会对去库存带来心理上的对冲。如果不提它,更有利于现在先消化房地产的库存,来解决我们现在矛盾主要方面的问题。这么想是不是有一定道理?我们姑且不论,但是我觉得最新的一个动态又给我们新的启发。有关部门如果说前面有那样一个考虑,咱写缓一缓,表面上不台强调它或者不再提它,但是现实中的矛盾就冒名,这一轮中国房地产市场迅速出现在去库存概念下冰火两重天的情况,这边三四线城市还在想着怎么去库存的时候,一线城市的热度又迅速上升,而且形成了美中的抱怨和对世纪的管理部门的压力。我建议在正义的时候就把问题挑明,既然是冰火两重天,既然是中国房地产从黄金时代到白银时代,它还会往下发展,分化过程中间,结构性的对策特别关键,我们在立法这方面是不是可以考虑,不是说把它先缓一缓,而是积极地讨论把这个立法推进,同时要给一个信息,立法一旦通过之后,执行的时候是可以区分先后的,比如说我理解现在这样热度上升的一线城市,除了增加供给缓解之外,你必须还有长效机制,推出房地产税。房地产税推出首先可以考虑在北、上、广、深这样热得不得了的地方来实现,这是符合供给侧改革的一个内在逻辑的思路,这是我对有争议的房地产税的基本看法。房地产税改革大的方向下,我要特别注意它的内在逻辑,从短期到中长期怎么衔接,执行过程中间在供给侧又要特别强调区别对待。

  再说第二个概念,就是房贷杠杆问题,它关联着一个非常关键的概念仍然是区别对待,我们在看到房地产市场这几年的调整,现在有大量的以三四线城市为主的库存的情况下,在房地产以贷款支持的融资方面,已经表现出了加杠杆,在整个要求去杠杆的导向之下,我们其实一直强调这是新供给经济学的概念,只能是结构性的去杠杆。在支持房地产市场走完调整过程方面你既然要去库存,适当的要加杠杆,所谓理性的判断更加要强调,这个加杠杆不适合一线城市,一线城市在这个基础上,已经有了加杠杆的措施,这个没有必要否定它,但是没有必要继续加杠杆了,一线城市现在虽然热,但是主要的需求方还应该肯定,主要还是刚性需求和改善性需求,还没有听说谁像前些年那样肆无忌惮地进入这个市场就是为了炒作,但已经出现炒作的苗头,这时候我们要稳一稳,你过去的贷款还清以后,再买房就可以按照首套房贷的待遇,给予这样的待遇大体是合适的,它支持的主要还是刚性需求和改善性需求,没有必要再往上加杠杆。

  但是在三四线城市还要考虑适当的加强房贷的杠杆。但是有一条,我跟朱中一老师也交流过,我观察三四线城市即使是强调加杠杆,如果你只把它理解为商业性贷款这个基础上的加杠杆,不足以解决三四线城市去库存的问题,因为三四线城市已经形成了可能供给的住房,它主要的销售对象还是农民工,他们的支付能力不足以按照商品房的定位比较充分地吸收库存,一定要有政策性的杠杆,在更优惠房贷按揭安排的同时加政策杠杆,来把其中的很多的房转成共有产权房和公租房,解决低中端的社会成员住有所居的贷款需求。这样是一个比较复杂的设计,但是这是新供给情况下,中国人必须处理的带有挑战性的命题。我们的结构性的问题要得到处理,要把有效市场加上有为和有限的政府,形成一套尽可能高水平的理性供给管理的方案,这就是我对这两个概念的基本看法,请各位批评指正,谢谢大家。

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